TED et TPD : ce que l’InterTabac 2026 révèle sur l’avenir du tabac et des sachets de nicotine

Le tabac brut sera-t-il bientôt exonéré de taxe ? Quel est le lien avec un litige judiciaire autour de tabac lituanien ? Les Sachets de nicotine vont-ils disparaître du marché s’ils sont interdits comme en France ? Et au fond, qui décide : l’UE ou chaque pays de son côté ? Ces questions, entre autres, ont été abordées à l’InterTabac 2026, qui s’est tenue du 15 au 17 septembre à la Messe Dortmund. Plus précisément dans les conférences « Expected Developments Regarding TED2 on Raw Tobacco » de Krzysztof Rutkowski, avocat, conseiller fiscal et associé d’un cabinet de Varsovie spécialisé en droit douanier et fiscal, ainsi que « TPD: What Are the Direct Consequences for Tobacco Retailers? », un panel avec des représentants de Belgique, de France, des Pays-Bas et d’Italie. À l’origine, Rutkowski avait annoncé sa conférence de manière plus large sous le titre « Expected Developments Regarding the Two EU Directives Currently Under Discussion: TED and TPD ». Mais au moment du salon, la Commission européenne n’avait encore publié aucun projet officiel concernant la révision de la TPD.

Avant d’entrer dans les détails, clarifions les deux termes centraux, TED et TPD. L’abréviation TED signifie Tobacco Excise Directive (en français, on pourrait dire directive sur les accises du tabac) et détermine le niveau minimum des taxes sur le tabac dans l’UE ainsi que leur mode de calcul. TPD est l’abréviation de Tobacco Products Directive (c’est-à-dire la directive sur les produits du tabac) et définit l’apparence des produits du tabac, leurs conditions d’emballage, de publicité et de vente. Il est ici question des avertissements sanitaires, des interdictions d’arômes ainsi que des restrictions de vente. Les deux directives sont actuellement en cours de révision. La TED2 est la nouvelle version prévue de la directive sur les accises du tabac, tandis que la TPD3 correspond à la révision de l’actuelle TPD (TPD2).

Quel rapport entre la taxe sur le tabac et les directives sur les produits du tabac avec les sachets de nicotine, qui ne contiennent pourtant pas de tabac ? À l’avenir, la TED2 doit pour la première fois introduire une taxe minimale à l’échelle de l’UE sur les Sachets de nicotine ; jusqu’à présent, il n’existe aucune règle commune à ce sujet. La TPD aussi ne couvre pour l’instant que les produits contenant du tabac et les cigarettes électroniques. Snus, c’est-à-dire les Sachets de nicotine contenant du tabac, est donc interdit dans toute l’UE, à l’exception de la Suède. Les Sachets de nicotine sans tabac ne relèvent pas de cette directive et chaque pays décide lui-même de les autoriser ou de les interdire. C’est précisément cette lacune que la révision de la TPD doit combler.

TED2 : comment l’UE veut réorganiser la taxation du tabac

La conférence de Rutkowski portait surtout sur la TED2, c’est-à-dire la réforme de la directive sur les accises du tabac, avec un focus sur le tabac brut. Le tabac brut est un tabac qui a déjà été récolté et séché, mais qui n’a pas encore été transformé en cigarettes, en tabac à rouler (tabac pour rouler soi-même) ou en tabac à chicha. Le fait qu’il soit taxé ou non, et la manière dont il l’est, dépend du moment où le tabac est encore considéré comme brut et de celui où il est déjà considéré comme prêt à être fumé.

La directive européenne sur les accises du tabac doit être révisée.

Le litige sur le tabac brut : quand le tabac est-il « brut » et quand est-il « fumable » ?

Dans l’actuelle directive TED de 2011, le tabac brut n’apparaît pas comme catégorie distincte. Chaque pays de l’UE décide donc lui-même si et comment il le taxe. Actuellement, 13 pays taxent le tabac brut, 14 ne le taxent pas, selon Rutkowski. Pour de nombreux produits, la taxe dépend automatiquement du classement douanier, c’est-à-dire de l’attribution d’un produit à un numéro de nomenclature dans le tarif douanier. Pour le tabac, c’est différent selon Rutkowski. Les douanes et l’administration fiscale peuvent classer différemment une même marchandise et arriver ainsi à des conclusions différentes.

Comment décide-t-on alors si le tabac est encore considéré comme brut ou déjà comme tabac à fumer ? Cela se décide par un test de fumage en laboratoire. Rutkowski a évoqué un cas en Lituanie. Là-bas, un expert du laboratoire des douanes a testé le tabac en découpant manuellement un échantillon, en le remplissant dans une tube à cigarette et en la fumant. Comme cela a pu être fait par des gestes simples, le tabac a été classé comme fumable.

Cela peut sembler n’être qu’un détail, mais de cette classification dépend l’application soit de la taxe minimale obligatoire de l’UE pour le tabac transformé, soit du patchwork national applicable au tabac brut. C’est précisément cette incertitude qui était au cœur de deux procédures judiciaires tranchées en 2026.

La frontière invisible : comment les tribunaux statuent sur le tabac brut

Comme la ligne entre « tabac brut » et « tabac à fumer » est si floue dans la pratique, ce type d’affaires se retrouve régulièrement devant les tribunaux. En Lituanie, une entreprise nommée « Tabako lapai UAB » en a fait l’expérience. L’affaire¹ a été portée devant les tribunaux dans le cadre d’une procédure pénale. L’entreprise importait du tabac et le transformait en partie, mais il n’était pas coupé. La question litigieuse était de savoir s’il s’agissait encore de tabac brut non transformé, non soumis aux droits d’accise. Pour cela, les douanes ont effectué le test de fumage décrit dans la section précédente et sont arrivées à la conclusion que le tabac pouvait être fumé. Comme il s’agissait de l’interprétation du droit de l’UE, le tribunal lituanien a saisi la Cour de justice de l’Union européenne. Le classement comme tabac à fumer doit-il se fonder sur le classement douanier ? La juridiction de l’UE a décidé le 15 avril 2026 que ce n’était pas nécessaire. Pour l’assujettissement à l’impôt, seule la définition de la directive fiscale compte.

Un deuxième cas² vient de France. Rutkowski a indiqué que les douanes ont saisi en 2017 plus d’une tonne de tabac qui devait être transformé en tabac pour chicha, en soupçonnant une fraude fiscale. Le transporteur a affirmé qu’il ne s’agissait pas de tabac à fumer, mais de tabac brut. Deux analyses réalisées par la suite sont arrivées à des résultats différents. Le Centre de formation et de sciences de l’administration fédérale des finances est parvenu à la conclusion que le tabac était propre à être fumé, car il pouvait être préparé en quelques gestes seulement, y compris à la maison en suivant des instructions trouvées sur Internet. En revanche, un expert mandaté par le tribunal fiscal y voyait encore du tabac brut, impossible à fumer sans traitement industriel. Le tabac n’est-il considéré comme fumable que si le public le perçoit comme du tabac à fumer ? Et est-ce encore « sans transformation industrielle » si un consommateur peut effectuer lui-même le reste de la transformation chez lui ? Dans son arrêt du 29 avril 2026, la Cour de justice de l’Union européenne a répondu que l’appréciation du grand public sur le tabac n’avait aucune importance.

« the expression 'capable of being smoked' does not lay down a criterion relating to the perception of consumers" – extrait de « DeepDive – Expected Developments Regarding TED2 on Raw Tobacco » de Krzysztof Rutkowski, InterTabac 2026

Même plusieurs étapes qu’un consommateur peut effectuer chez lui sont encore considérées comme « sans transformation industrielle ». Le tribunal l’a justifié en expliquant que des étapes comme faire bouillir de l’eau, de la glycérine et du sucre ne suivent aucune procédure standardisée et que des instructions à ce sujet sont librement disponibles sur Internet.

Quelles conséquences découlent de ces deux jugements ? Ni le classement douanier ni la perception des consommateurs ne comptent, et même du tabac qui doit d’abord être préparé à la maison peut être considéré comme fumable. Dans quels cas le tabac est-il alors encore considéré comme brut ? La situation juridique du snus en Allemagne et la révision de la loi sur le tabac en Autriche illustrent la manière dont la législation nationale en matière de tabac est encadrée.

Ce que TED2 doit changer

Que doit concrètement changer TED2 ? Deux modifications essentielles ont été évoquées dans l’exposé. Le tabac brut doit être redéfini de manière nouvelle et plus claire à l’échelle de l’UE. En plus, un taux minimum de 0 euro par kilogramme doit s’appliquer³. Cela ne signifie pas que le tabac brut serait à l’avenir exonéré de taxe. Les pays peuvent continuer à le taxer davantage, mais doivent rembourser la taxe payée dès qu’il sert à produire un produit fini déjà taxé³. Indépendamment de cela, les obligations de contrôle doivent continuer à s’appliquer. Elles passent par l’EMCS (Excise Movement and Control System), le système électronique avec lequel l’UE surveille les transports de marchandises soumises aux droits d’accise entre les États membres. Cela comprend aussi les justificatifs de pertes de marchandises et les sanctions en cas d’infraction. La charge administrative reste donc élevée dans tous les cas. C’est à ce sujet que Rutkowski a formulé sa critique : la définition reste trop large et la charge administrative pour les petits premiers transformateurs est disproportionnellement élevée. Cela apparaît particulièrement clairement avec les pertes de poids dues à l’humidité. Le tabac brut contient de l’eau, son poids peut donc varier entre l’expédition et l’arrivée. Selon la proposition, toute perte dépassant un seuil autorisé doit être examinée, et les autorités peuvent infliger des sanctions. Rutkowski a critiqué le fait qu’on ne sache pas clairement comment de telles pertes doivent être calculées et contrôlées, ni comment traiter les quantités manquantes. Son évaluation à ce sujet : « practically impossible ».

Pourquoi TED2 se fait toujours attendre

Pourquoi si peu de choses ont-elles encore bougé jusqu’à présent avec cette proposition ? En matière fiscale, une procédure législative particulière s’applique dans l’UE. Le Conseil, c’est-à-dire les représentants de tous les États membres, doit décider à l’unanimité. Le Parlement européen est seulement consulté, son avis n’est pas juridiquement contraignant⁴. Comme l’unanimité est nécessaire, l’opposition d’un seul pays suffit à retarder un accord. La Suède a rejeté les taux minimaux de taxation prévus pour Sachets de nicotine, et une proposition de compromis n’a pas obtenu le soutien nécessaire lors d’une réunion des ambassadeurs de l’UE le 3 juin 2026⁵. La ministre des Finances Elisabeth Svantesson a déclaré au sujet de l’augmentation fiscale prévue sur Snus dans un post sur X : « Now we are stopping the EU from raising the tax on snus. […] Other countries do not get to decide over our snus »⁵. Selon un chercheur allemand spécialisé dans les addictions, l'exemple de la Suède devrait faire école : il réclame une légalisation à l'échelle de l'UE du tabac à priser suédois. D’autres États membres avaient également déjà exprimé leurs propres réserves, notamment sur le niveau de l’augmentation fiscale générale⁶. Indépendamment de cela, le Parlement européen a lui aussi rejeté la proposition de la Commission le 17 juin 2026 à Strasbourg⁷ . Comme le Parlement n’a qu’un rôle consultatif, ce rejet ne change rien à la procédure elle-même, comme l’a souligné Rutkowski dans son intervention. La date proposée par la Commission pour l’entrée en vigueur de la TED2 est le 1er janvier 2028.⁸ Mais en pratique, cette échéance n’est réaliste que si le Conseil parvient bientôt à un accord.

TPD – Là où la règle européenne s’arrête, les initiatives nationales commencent

Le panel « TPD: What Are The Direct Consequences for Tobacco Retailers?" ne portait pas sur un processus législatif en cours comme pour la TED2. À la place, des représentants de Belgique, de France, des Pays-Bas et d’Italie ont expliqué ce qui s’applique déjà aujourd’hui dans leurs pays. Cela repose en partie sur la TPD existante de 2014, et en partie sur des initiatives nationales. Un schéma récurrent est alors apparu. Les interdictions et restrictions ne faisaient pas disparaître la demande de produits à la nicotine, elles ne feraient que la déplacer.

Avec la TPD3, les règles applicables aux produits du tabac et à la nicotine dans l’UE doivent être davantage harmonisées.

France : quand une interdiction stimule le marché noir

Alexandre T. Analis, journaliste spécialisé dans le commerce du tabac en France, a présenté la situation actuelle en France. Le gouvernement français y a largement interdit Sachets de nicotine. Le décret a été publié le 5 septembre 2025¹⁷. La plupart des règles s’appliquent depuis le 1er avril 2026. Depuis cette date, l’importation, l’offre, le transfert, l’acquisition, la possession et l’utilisation de sachets de nicotine sont interdits en France. D’autres produits sans tabac contenant de la nicotine, comme les perles de nicotine, les chewing-gums ou les liquides, sont également concernés. Restent exclus le tabac à mâcher ainsi que les médicaments et dispositifs médicaux destinés au sevrage tabagique⁹. Selon l’appréciation du Conseil d’État, la plus haute juridiction administrative française, la vente était déjà interdite auparavant par d’autres dispositions du code de la santé publique¹⁰.

Cependant, une entreprise a contesté l’interdiction devant le Conseil d’État. Le tribunal a partiellement donné raison à l’entreprise et a suspendu la partie de la réglementation concernant la fabrication, la production et l’exportation. Le délai laissé n’aurait pas donné aux entreprises suffisamment de temps pour s’adapter¹⁰. Cela n’a rien changé aux autres interdictions, qui sont bien entrées en vigueur comme prévu le 1er avril 2026⁹. Plusieurs groupes du tabac ainsi que l’association des buralistes français ont également contesté l’interdiction. Le 13 juillet 2026, le Conseil d’État a rejeté la plupart des objections contre l’interdiction. Il considère comme proportionné et conforme au droit de l’UE le fait que Sachets de nicotine ne puissent pas être proposés, transmis, achetés ou utilisés¹⁷. La question de savoir si la France peut aussi interdire la fabrication, le transport, l’importation, l’exportation et la détention lorsque la marchandise est exclusivement destinée à la vente dans un autre pays de l’UE reste ouverte. C’est à la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) de le clarifier. D’ici là, la procédure reste suspendue¹⁷.

Mais que se passe-t-il réellement avec la demande lorsqu’un produit est interdit ? Disparaît-elle tout simplement ? Selon les intervenants du panel, non. Peu après l’interdiction, de nombreux sites web proposant des Sachets de nicotine contrefaits et bon marché seraient apparus sur Internet. Un marché noir avec vente de rue et boutiques en ligne illégales se serait développé. Lors du panel, Analis l’a résumé ainsi : « If you ban a product, it goes in the illicit market. » Une interdiction ne met donc pas fin à la demande, surtout lorsque de nombreux touristes viennent de pays où ces produits sont autorisés. Les panélistes se sont également exprimés sur la mauvaise réputation des Sachets de nicotine en France. Les Sachets de nicotine sont un produit nouveau, auquel on attribue un risque potentiellement plus faible que les cigarettes. Comme cette affirmation vient surtout de l’industrie, elle n’est souvent pas prise au sérieux. Cela rend en France le débat public sur d’éventuelles différences de risque entre les produits particulièrement difficile.

Belgique et Pays-Bas : deux versions d’une même interdiction

En Belgique, les produits du tabac et de la vape ne peuvent plus être exposés de manière visible en magasin depuis le 1er avril 2025. En plus de cela, les magasins alimentaires de plus de 400 mètres carrés n’ont plus le droit de vendre du tabac depuis cette date¹¹. Une emballage uniforme sans logos de marque avait déjà été introduit auparavant, puis l’interdiction de présentation est entrée en vigueur. Lors du panel, il a été rapporté que de nombreux clients ne s’en étaient d’abord même pas rendu compte et demandaient si le magasin vendait encore du tabac, parce qu’ils ne reconnaissaient plus les points de vente. Les petites marques ont disparu des rayons, car les clients ne pouvaient plus voir ce qui était disponible. Les coûts de réaménagement pour les magasins seraient considérables. En novembre 2025, la Cour constitutionnelle belge a jugé discriminatoire l’interdiction de vente pour les grands supermarchés, à la suite de recours déposés notamment par Buurtsuper, une association représentant les intérêts des supermarchés, et par le fabricant de tabac Philip Morris Benelux. À partir du 1er janvier 2027, les supermarchés de plus de 400 mètres carrés pourront donc à nouveau vendre du tabac, mais il ne pourra toujours pas être exposé de manière visible¹².

Aux Pays-Bas, l’interdiction de présentation est en vigueur depuis juillet 2020. Lors du panel, il a été indiqué que l’effet sur le marché avait à peine été perceptible : les clients continuaient à acheter aux mêmes endroits, seuls les coûts restant à la charge du commerce. Comme les clients ne voient plus les produits, le personnel de vente doit conseiller plus activement et mieux connaître les produits. L’interdiction elle-même n’a pas fait disparaître la demande, elle a seulement changé la manière de vendre. De nombreux commerçants ont dû repenser l’ensemble de leur concept de magasin.

La vente de sachets de nicotine est déjà totalement interdite en Belgique depuis 2023 et aux Pays-Bas depuis janvier 2025, indépendamment de l’interdiction de présentation pour le tabac et la vape décrite ici.

Malgré une expérience du dispositif d’interdiction de durée différente, Maxime Stelleman, qui représentait la Belgique au panel et est vice-président de l’association belge des commerçants Prodipresse, et Sabas Gras de l’association néerlandaise des commerçants CTS (Collectief Tabak Speciaalzaken), voyaient un point commun. Ce sont les commerçants qui supportent les coûts, pas l’État ni les clients.

Italie : comment un pays lutte contre la contrebande de cigarettes

L’initiative italienne de lutte contre le marché noir « Monitoraggio Agromafie Contrasto Illecito Settori Tabacchi ed E-Cig », abrégée M.A.C.I.S.T.E., est, selon Stefano Liberti, représentant de l’Italie, un groupe de travail autour de la police financière italienne Guardia di Finanza, qui réunit des experts de différentes disciplines. L’objectif est de mieux comprendre le commerce illégal du tabac et de le combattre plus efficacement. Derrière cette initiative se trouve une fondation italienne, en collaboration avec l’association agricole, et le projet est également mené en coopération avec Philip Morris Italia¹³. Le commerce illégal du tabac ne serait pas un problème uniquement italien, mais un problème à l’échelle européenne, qui se manifeste différemment dans chaque pays. Selon une étude de KPMG commandée par Philip Morris Products SA, environ 55,3 milliards de cigarettes illégales ont été consommées en 2025 dans 38 pays européens. L’étude estime la perte de recettes fiscales à environ 22,4 milliards d’euros^{13, 18}. Une étude du chercheur M.A.C.I.S.T.E Stefano Liberti a également montré que la criminalité évolue de plus en plus. Au lieu de ne concerner que les cigarettes classiques, elle touche de plus en plus souvent aussi les cigarettes électroniques, vendues via des usines clandestines et le commerce en ligne plutôt que dans la rue¹³. L’Italie serait un cas particulier, car la consommation de cigarettes dans le pays y est relativement faible. La police financière aurait néanmoins déjà découvert plus de 20 entrepôts illégaux de cigarettes. L’objectif de beaucoup de ces activités ne serait même pas le marché italien lui-même, mais la production destinée à des marchés étrangers lucratifs. Selon Liberti, cela montre précisément à quel point il est important de voir le problème non seulement à l’échelle nationale, mais aussi internationale.

TPD3 : état actuel

La situation est aussi contrastée dans l’ensemble de l’UE que dans ces quatre pays. La Commission européenne estime elle aussi que cela doit changer. Il ne s’agit toutefois pas d’une nouvelle décision. Une consultation publique avait déjà eu lieu en 2022, mais le processus a ensuite été retardé à plusieurs reprises. Le 2 avril 2026, la Commission européenne a publié son évaluation de la TPD2. Elle y examine l’efficacité de la directive¹⁶. La Commission considère que la plus grande lacune du cadre juridique actuel concerne les arômes, les e-cigarettes jetables et les sachets de nicotine, car il n’existe jusqu’à présent aucune règle uniforme à l’échelle de l’UE pour ces trois catégories¹⁵. Le problème est particulièrement visible pour les sachets de nicotine. Dans un pays de l’UE, ils sont en vente libre, dans le pays voisin, ils sont interdits. Le commissaire à la santé Olivér Várhelyi s’est exprimé ainsi au sujet de l’évaluation : « Si la législation ne suit pas le rythme, il existe un risque qu’en Europe, la baisse du nombre de fumeurs laisse place à une nouvelle épidémie de dépendance à la nicotine et que la consommation traditionnelle de tabac continue de causer des dommages, y compris chez les personnes de plus de 55 ans. »¹⁶ Son objectif est une « génération sans tabac d’ici 2040 ». La Commission a annoncé qu’elle réviserait le cadre juridique dès 2026¹⁶. Le 18 mai 2026, elle a lancé un « Call for Evidence », c’est-à-dire un appel invitant citoyens, entreprises et associations à soumettre leurs premiers retours sur le projet envisagé, avant la rédaction d’un texte législatif concret¹⁵. La proposition relative à la TPD3 n’est pas attendue avant fin 2026 ou 2027. Ensuite, sa mise en œuvre effective dans les États membres prend généralement encore plusieurs années¹⁴ . Cela explique aussi pourquoi Rutkowski a dû renommer à lui seul son intervention à l’InterTabac de TED et TPD en TED2. En septembre 2026, au moment du salon, il n’existait encore aucun texte de loi concret dont on aurait pu parler.

Sur le fond, la TPD ne devrait plus à l’avenir concerner uniquement le tabac et les e-cigarettes, mais les produits à base de nicotine en général¹⁵. L’Association du commerce de la cigarette électronique (VdeH) a critiqué le rapport d’évaluation : « Le rapport présente des lacunes fondamentales et ne répond pas aux exigences d’une évaluation équilibrée et fondée sur des preuves. »¹⁴ La Commission justifie ses plans stricts par la crainte d’un soi-disant effet passerelle, c’est-à-dire que de nouveaux produits nicotiniques pourraient inciter les jeunes à consommer du tabac. Les associations du secteur de la cigarette électronique rétorquent que le rapport passe sous silence le fait que ces mêmes produits offrent aux fumeurs adultes la possibilité de passer à une alternative moins nocive, sans fumée de tabac ni les composés cancérigènes qu’elle contient¹⁴. Cette approche s’appelle la réduction des risques. Les risques pour la santé sont censés diminuer grâce au passage à des alternatives moins nocives, sans qu’une abstinence totale soit nécessaire. Qui a raison, la Commission ou les associations ? Les deux s’appuient sur le même produit, mais avec des groupes cibles différents : la Commission pense aux jeunes, les associations aux fumeurs adultes. À ce jour, il manque des données fiables à long terme sur les sachets de nicotine pour étayer les deux arguments. Ce qui est certain, c’est que la fumée de tabac disparaît, mais que le potentiel addictif de la nicotine demeure.

Conclusion – ce que l’avenir nous réserve

Revenons aux questions du début. Que peut-on répondre après l’InterTabac ? Le tabac brut ne devrait pas devenir exonéré d’impôt, mais se voir attribuer un taux minimal européen de 0 euro par kilogramme, les pays restant libres de le taxer davantage. En matière de fiscalité, le Conseil décide à l’unanimité ; pour les sachets de nicotine sans tabac, chaque pays décide encore pour l’instant de son côté. La TPD3 doit combler cette lacune. Et les interdictions font-elles disparaître Sachets de nicotine du marché ? Les intervenants voient plutôt un déplacement de la demande.

À la fin de son intervention TED2, Rutkowski a résumé les points dans lesquels il voit des problèmes possibles pour le lancement prévu en janvier 2028. Il a notamment cité la définition et le périmètre de la notion de tabac brut, la liquidité et les garanties, le calcul des pertes ainsi que les coûts, l’administration et le contrôle.

Lors du panel consacré aux conséquences de la TPD pour le commerce, les participants ont également évoqué les perspectives d’avenir de leur pays. Alexandre T. Analis a expliqué que le gouvernement français n’était pas disposé à lever l’interdiction de Sachets de nicotine. Selon lui, il ne faut pas s’attendre à un changement avant les élections. « We are waiting for the elections in France », a déclaré Analis. Sabas Gras, des Pays-Bas, a conseillé de s’opposer résolument aux mesures. Depuis la Belgique, Maxime Stelleman a recommandé de préparer les clients suffisamment tôt aux règles, au lieu d’attendre leur entrée en vigueur. Son conseil principal pour le secteur : « My main advice is to mobilize collectively ». Depuis l’Italie, Stefano Liberti a lui-même présenté l’initiative M.A.C.I.S.T.E. comme une réponse tournée vers l’avenir, avec pour objectif de penser l’approche à l’international et de se développer afin de mieux comprendre la dimension transfrontalière du marché noir.