Die Zukunft der Nikotinbeutel in der EU: Das sagt die ENPA auf der InterTabac 2026

Wie soll die EU künftig mit Nikotinbeuteln umgehen? Soll sie die Produkte verbieten, streng regulieren oder besteuern? Und wenn ja, wie stark? Diese Fragen standen im Mittelpunkt des Vortrags „The uncertain future for Nicotine pouches in Europe“ auf der InterTabac 2026 in Dortmund. Am 16. September sprachen Jonas Lundqvist und Robert Casinge von der European Nicotine Pouches Alliance (ENPA) dort über die Zukunft von Nikotinbeuteln in Europa. Lundqvist ist Geschäftsführer der ENPA, Casinge Chefredakteur ihrer Plattform Pouchforum.eu. Dabei ging es vor allem darum, wie eine Regulierung aussehen könnte, die den Jugendschutz stärkt, ohne erwachsenen Konsumenten den Zugang zu den Produkten zu erschweren.

Wer ist die ENPA?

Die European Nicotine Pouches Alliance (ENPA) ist ein Branchenverband mit Sitz in Brüssel, der sich als Non-Profit-Organisation bezeichnet.¹ Er vertritt Unternehmen, die Nikotinbeutel herstellen oder vertreiben, und setzt sich nach eigenen Angaben für eine verantwortungsvolle Regulierung der Produkte ein.² Zu den Mitgliedern gehören British American Tobacco und Japan Tobacco International.¹ Gegründet wurde die Organisation ursprünglich unter dem Namen „Nordic Nicotine Pouches Alliance (NNPA)".¹

Was die ENPA fordert

Wie sollten Nikotinbeutel künftig reguliert werden? Die ENPA fordert Regeln, die Minderjährige schützen, Erwachsenen aber weiterhin Zugang zu den Produkten ermöglichen. Dazu gehören ein wissenschaftlich begründeter Höchstwert für den Nikotingehalt und Steuern, die sich am Risiko des jeweiligen Produkts orientieren. Gut regulierte Nikotinbeutel sieht die Organisation als mögliche Alternative für erwachsene Raucher. Auch bei den Verpackungen gibt es aus Sicht der ENPA Grenzen. Produktnamen wie „Bubblegum" oder comicartige Designs sollten vermieden werden, wenn sie vor allem junge Menschen ansprechen könnten.

Soll die EU Nikotinbeutel anders regeln als Zigaretten?

Soll die EU Nikotinprodukte je nach Gesundheitsrisiko unterschiedlich regulieren oder für alle ähnliche Regeln festlegen? Diese Frage bildete den Kern des Vortrags. Die ENPA unterscheidet dabei zwischen zwei Ansätzen. „Risk-based" bedeutet, dass sich die Regeln am jeweiligen Risiko eines Produkts orientieren. „Risk-blind" bezeichnet dagegen einen Ansatz, bei dem die Unterschiede zwischen den Produkten kaum berücksichtigt werden. Die ENPA setzt sich für den risikobasierten Ansatz ein. Die EU sollte Nikotinbeutel demnach nach ihren eigenen Eigenschaften regulieren und sie nicht einfach mit Zigaretten gleichsetzen. Ein Verbot hält die Organisation für den falschen Weg und beruft sich dabei auf den Ansatz der Harm Reduction (Schadensminimierung). Gesundheitliche Risiken sollen sinken, indem Raucher auf weniger schädliche Alternativen wechseln, ohne dass ein vollständiger Verzicht vorausgesetzt wird.

„Harm reduction cannot work if the lowest-risk products are regulated out of the legal market."

Entscheidend sei daher nicht mehr, ob Nikotinbeutel reguliert werden, sondern wie. Doch es gibt auch Bedenken gegenüber diesem Ansatz. Olivér Várhelyi, EU-Kommissar für Gesundheit und Tierschutz, warnt davor, dass in Europa an die Stelle sinkender Raucherzahlen eine Epidemie der Nikotinabhängigkeit treten könnte, falls die Gesetze nicht rechtzeitig angepasst werden. Die EU-Kommission verweist in diesem Zusammenhang unter anderem auf den sogenannten Gateway-Effekt. Dahinter steckt die Befürchtung, dass der Konsum von Nikotinbeuteln insbesondere Jugendliche dazu bringen könnte, später auch zu Zigaretten zu greifen.³ Auch das Bundesinstitut für Risikobewertung (BfR) weist auf gesundheitliche Risiken hin.

In einer Untersuchung aus dem Jahr 2022 fand es in einem Teil der untersuchten Nikotinbeutel tabakspezifische Nitrosamine, krebserregende Verbindungen, die aus Nikotin und verwandten Stoffen des Tabaks entstehen. Sie können in die Beutel gelangen, wenn das Nikotin aus Tabakblättern gewonnen wurde, auch wenn die Beutel selbst keinen Tabak enthalten. In mehreren anderen Produkten waren sie dagegen nicht nachweisbar. Das BfR schließt daraus, dass sich diese Stoffe technologisch vermeiden lassen.⁴ Besondere Risiken sieht das BfR für Kinder, Jugendliche und Nichtraucher, da Nikotin abhängig machen kann. Für Raucher könnte ein vollständiger Wechsel von Zigaretten zu Nikotinbeuteln dagegen eine Möglichkeit sein, gesundheitliche Risiken zu verringern.⁴ Das Suchtpotenzial des Nikotins bleibt dabei jedoch bestehen.

Nikotinbeutel und Zigaretten unter der Lupe

Wie geht es weiter? Mindeststeuer und öffentliche Konsultation

Wie geht es mit Nikotinbeuteln in der EU weiter? Zwei laufende Verfahren sind dafür besonders wichtig: die Überarbeitung der Tabaksteuerrichtlinie (TED) und der Tabakproduktrichtlinie (TPD). Während die TED die Besteuerung regelt, geht es bei der TPD um die Regulierung der Produkte. Beide Verfahren sind noch nicht abgeschlossen, und die ENPA sieht die Entwicklungen kritisch. Mehr dazu liest Du im Artikel TED und TPD: Was die InterTabac 2026 über die Zukunft von Tabak und Nikotinbeuteln verrät.

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Die Mindeststeuer: Warum der Vorschlag umstritten ist

Die EU-Kommission möchte erstmals eine EU-weite Mindeststeuer für Nikotinbeutel einführen. Die Mitgliedstaaten könnten die Produkte dann nicht mehr unterhalb dieses Mindestniveaus besteuern. Der Vorschlag von Juli 2025 sieht vor, die Steuern schrittweise anzuheben. Ab 2032 soll die Steuer mindestens 50 Prozent des Verkaufspreises betragen oder, wenn ein Land sie nach Gewicht erhebt, 143 Euro pro Kilogramm.⁵ Beschlossen ist das allerdings noch nicht. Vor allem die Höhe der geplanten Steuer sorgt für Diskussionen. Da die Mitgliedstaaten im Rat der EU einstimmig zustimmen müssen, kann bereits ein einzelnes Land den Vorschlag blockieren. Schweden lehnt die vorgesehenen Steuersätze bislang ab. Auch die ENPA hält sie für zu hoch. Lundqvist und Casinge nennen einen geschätzten Rückgang des legalen Absatzes von Nikotinbeutel um 52 Prozent. Diese Zahl findet sich auch in der Folgenabschätzung der EU-Kommission, die bei der höchsten geprüften Steuer von einem Rückgang um 52 Prozent ausgeht.⁶

Öffentliche Befragung der EU: Das kritisiert die ENPA

Auch bei der geplanten Überarbeitung der Tabakproduktrichtlinie gibt es Kritik. Bevor die EU-Kommission einen neuen Vorschlag vorlegt, holt sie Rückmeldungen von Bürgern, Unternehmen und Verbänden ein. Es gab einen Aufruf zur Stellungnahme („Call for Evidence"), der am 15. Juni 2026 mit mehr als 80.000 Beiträgen endete. Parallel dazu lief eine öffentliche Konsultation der Kommission, die bis zum 14. August 2026 dauerte.⁷ Die ENPA stellt das Verfahren infrage:

„The question is whether the evidence-gathering process is genuinely open or collecting support for conclusions already reached."

Konkret kritisiert sie, dass die Befragung unterschiedliche Altersgruppen und Produkte zusammenfasst. So würden bei den „jungen Menschen" alle 10- bis 24-Jährigen gemeinsam betrachtet, und Zigaretten, Tabakerhitzer, E-Zigaretten und Nikotinbeutel würden nicht ausreichend unterschieden. Die Generaldirektion Gesundheit der EU-Kommission (SANTE) räumte laut ENPA ein, dass die Befragung nicht darauf ausgelegt sei, die Produkte nach ihrem jeweiligen Risiko zu unterscheiden. Verbraucherorganisationen hätten das Verfahren laut ENPA der Europäischen Bürgerbeauftragten vorgelegt, die Beschwerden über die EU-Verwaltung prüft. Der Vorschlag der Kommission wird für das vierte Quartal 2026 erwartet.⁷ Wie sie die Rückmeldungen bewertet und welche Regelungen die Kommission vorschlägt, ist noch offen.

Verbieten oder regulieren? Wie vier Länder mit Nikotinbeuteln umgehen

Was passiert, wenn man Nikotinbeutel komplett verbietet? Die Vortragenden gehen dieser Frage anhand der Strategien verschiedener Länder nach. Ihre These lautet: „prohibition does not remove demand". Innerhalb der EU hat Frankreich die Beutel verboten, während Polen Einschränkungen bei den Aromen plant. Außerhalb der EU hat Australien den legalen Kauf und Import von Nikotinbeuteln untersagt. Großbritannien setzt dagegen auf Regulierung der Produkte, statt sie vollständig zu verbieten.

Länderumrisse vor Nikotinbeuteln

Europa: Frankreich und Polen

Frankreich hat Nikotinbeutel und andere Nikotinprodukte zum oralen Gebrauch vollständig verboten. Seit dem 1. April 2026 sind nicht nur Verkauf, sondern auch Herstellung, Transport, Import und Export, Besitz, Abgabe, Erwerb und Nutzung untersagt. Ausgenommen sind unter anderem Arzneimittel und Medizinprodukte.⁸ Die ENPA kritisiert, dass Zigaretten in Frankreich weiter legal erhältlich sind. Aus Sicht der Organisation berücksichtigt das Verbot die unterschiedlichen Risiken der Produkte nicht ausreichend.

In Polen sollen nach einem Gesetzentwurf künftig nur noch Nikotinbeutel erlaubt sein, die nach Tabak riechen oder schmecken. Die ENPA hält diesen Ansatz für widersinnig. Nikotinbeutel hätten von Natur aus keinen Tabakgeschmack. Hersteller müssten daher ein künstliches Tabakaroma hinzufügen, um ihre tabakfreien Produkte weiterhin verkaufen zu können. Da Produktvorschriften auch den Handel mit anderen EU-Ländern betreffen, muss Polen den Gesetzentwurf vor seiner Verabschiedung bei der Europäischen Kommission melden. Laut ENPA haben mehrere Länder ausführlich dazu Stellung genommen, darunter Schweden, Rumänien, die Slowakei, Italien und Griechenland. Dadurch verlängert sich die Frist, in der Polen die Regelung nicht verabschieden darf, bis zum 6. November 2026.

Die ENPA sieht in solchen unterschiedlichen nationalen Regelungen ein Problem. Sie könnten für Unternehmen Rechtsunsicherheit schaffen. Zudem stelle sich die Frage, wie weit einzelne Mitgliedstaaten den freien Warenverkehr im EU-Binnenmarkt einschränken dürfen.

Australien: Verbot seit Juli

Seit dem 24. Juli 2026 können Konsumenten in Australien Nikotinbeutel nicht mehr legal kaufen oder importieren. Zuvor war das unter bestimmten Voraussetzungen über Apotheken, auf Rezept oder durch privaten Import aus dem Ausland möglich. Die australische Arzneimittelbehörde Therapeutic Goods Administration (TGA) begründet die verschärften Regeln mit den gesundheitlichen Risiken der Produkte, ihrer möglichen Anziehungskraft auf junge Menschen und dem Risiko einer Nikotinabhängigkeit. Der Leiter der TGA, Professor Anthony Lawler, erklärt:

„These changes respond to growing public health concern about nicotine pouches and their increasing availability in the Australian market."⁹

Woran lässt sich messen, ob ein Verbot wirkt? Die TGA stellt dafür den Schutz vor gesundheitlichen Risiken und Nikotinabhängigkeit in den Fokus. Die ENPA verweist dagegen auf den illegalen Markt für Nikotinprodukte in Australien. Nach ihren Angaben waren 95,7 Prozent der in Australien verkauften E-Zigaretten-Produkte illegal. Der Schwarzmarkt für E-Zigaretten werde auf 1,6 Milliarden australische Dollar geschätzt, und 2025 seien 80 Prozent des konsumierten Nikotins aus illegalen Quellen gekommen. Diese Zahlen stammen aus der Zeit vor dem Verbot der Nikotinbeutel. Die ENPA räumt ein, dass sich daraus nicht ableiten lässt, wie sich der Markt für Nikotinbeutel nach dem Verbot entwickeln wird. Sie seien aber eine Warnung. Wenn Produkte, die aus ihrer Sicht ein geringeres Risiko haben, vom legalen Markt genommen werden, verschwinde die Nachfrage nicht. Ihre Schlussfolgerung lautet:

„…illicit supply grows when adult demand is forced outside lawful, regulated channels."

Welche Auswirkungen das Verbot in Australien tatsächlich hat, wird sich erst mit der Zeit zeigen.

Großbritannien: Regeln statt Verbot

Die ENPA beschreibt den britischen Ansatz so: „tight regulation of nicotine pouches without pretending they carry the same risk as cigarettes". Dieser Ansatz zeigt sich auch im Tobacco and Vapes Act, der am 29. April 2026 beschlossen wurde. In England gilt ab dem 29. Oktober 2026 ein Mindestalter von 18 Jahren für alle Nikotinprodukte.¹⁰ Weitere Maßnahmen sind bislang Vorschläge der Regierung. Für Nikotinbeutel und E-Zigaretten plant sie unter anderem weiße Verpackungen, einheitliche Formen, vereinfachte Aromabezeichnungen und eine einheitliche Angabe der Nikotinstärke. Auch die Präsentation der Produkte in Geschäften soll geregelt werden. Die öffentliche Konsultation zu diesen Vorschlägen lief bis zum 2. Oktober 2026. Wie die endgültigen Regeln aussehen werden, steht noch nicht fest.¹¹ Die ENPA nennt darüber hinaus Einschränkungen bei Bildern sowie Warnhinweise und eine Kennzeichnung mit „18+".

Wann gelten neue Regeln? Der Weg bis 2030

Wann könnten in der EU neue Regeln für Nikotinbeutel gelten? Die ENPA beschreibt dafür den möglichen Weg durch das europäische Gesetzgebungsverfahren. Zunächst sammelt die EU-Kommission in einer Konsultation Rückmeldungen und erarbeitet einen Vorschlag, etwa zur Überarbeitung der Tabakproduktrichtlinie. Anschließend beraten das Europäische Parlament und der Rat der EU darüber. Im Parlament geschieht das zunächst in Ausschüssen und später im Plenum. Im Rat vertreten die Mitgliedstaaten ihre Positionen. Stimmen Rat und Parlament einer Regelung zu, muss sie gegebenenfalls noch in nationales Recht umgesetzt werden. Die ENPA möchte die Branche dazu bewegen, sich frühzeitig in diesen Prozess einzubringen. Dafür hat sie einen Zeitplan bis 2030 vorgestellt und auf zwei Berichte des Europäischen Parlaments hingewiesen, die aus ihrer Sicht bereits Einfluss auf die spätere Regulierung nehmen können.

Wie das Europaparlament die Regeln für Nikotinbeutel schon jetzt beeinflusst

Das Europäische Parlament befasst sich bereits mit Themen, die für die spätere Regulierung von Nikotinbeuteln relevant sein könnten, bevor die Kommission ihren konkreten Vorschlag vorlegt. Wie kann ein Bericht, der sich gar nicht direkt mit Nikotinbeuteln beschäftigt, ihre spätere Regulierung beeinflussen? Laut ENPA prägen solche Berichte die politische Diskussion, indem sie Begriffe, Argumentationslinien und Verhandlungspositionen festlegen. Die Organisation beobachtet deshalb den Bericht zu Herz-Kreislauf-Erkrankungen (CVD) und den Bericht zum europäischen Krebsplan (BECA).

Beim CVD-Bericht sieht die ENPA eine Entwicklung hin zu einem differenzierteren Ansatz, der stärker zwischen verschiedenen Produkten unterscheidet. Beim BECA-Bericht befürchtet sie dagegen, dass Tabakprodukte und neuere Nikotinprodukte erneut weitgehend gleich behandelt werden. Entscheidend ist aus ihrer Sicht, wie beide Berichte Themen wie Jugendschutz, Aromen, Verpackungen, Werbung, eine Zulassung vor dem Verkauf und die Besteuerung behandeln. Die ENPA sieht in beiden Berichten mögliche Wegweiser für die spätere Regulierung. Sie könnten beeinflussen, welche Positionen das Parlament vertritt, bevor die Kommission ihren Vorschlag vorlegt.

Der ENPA-Zeitplan: Fünf Schritte bis 2030

Wie lange es bis zu neuen EU-Regeln dauern könnte, beschreibt die ENPA anhand eines Zeitplans mit fünf Etappen. 2026 überprüft die EU die bestehenden Regelungen, 2027 folgt eine Folgenabschätzung, 2028 werden neue Vorschläge erwartet, 2029 stehen politische Entscheidungen an und 2030 könnten die neuen Regeln gelten. Die EU-Kommission plant ihren Vorschlag zur Überarbeitung der Tabakproduktrichtlinie allerdings bereits für das vierte Quartal 2026, wie oben beschrieben. Der Zeitplan zeigt also nur, was die ENPA erwartet, ein fester Terminplan der EU ist er nicht.

Aus Sicht der ENPA ist vor allem die Zeit bis November 2026 entscheidend. In dieser Phase könnten sich Grundsätze herausbilden, die später in die neue Regulierung einfließen. Die Organisation achtet dabei insbesondere auf drei Fragen: Werden Nikotinbeutel bei Nikotinhöchstwerten, Aromen, Verpackungen und Werbung anders behandelt als Zigaretten? Orientiert sich die geplante Mindeststeuer stärker am jeweiligen Risiko der Produkte? Und erkennt das Europäische Parlament die Unterschiede zwischen den verschiedenen Nikotinprodukten an?

Treppenstufen 2026–2030

Fazit: Noch ist vieles offen

Wie es mit Nikotinbeuteln in der EU weitergeht, steht noch nicht fest. Ende 2026 will die Kommission ihren Vorschlag zur Überarbeitung der Tabakproduktrichtlinie vorlegen. Was Bürger, Unternehmen und Verbände zurückgemeldet haben, fließt in die Folgenabschätzung ein, die den Vorschlag begleiten wird. Auch bei der Mindeststeuer ist nichts entschieden. Über die Höhe wird weiter gestritten, und weil die Mitgliedstaaten im Rat der EU einstimmig zustimmen müssen, kann ein einzelnes Land den Vorschlag blockieren. Ob Nikotinbeutel wie Zigaretten oder nach ihrem eigenen Risiko reguliert werden sollten, wird unterschiedlich gesehen. Die ENPA möchte, dass erwachsene Konsumenten Nikotinbeutel weiterhin legal kaufen können. Die EU-Kommission und das BfR haben vor allem Jugendliche und Nichtraucher im Blick. Einzelne Länder, innerhalb und außerhalb der EU, gehen währenddessen bereits eigene Wege. Welche Regelung am Ende besser funktioniert, etwa beim Jugendschutz oder bei der Eindämmung des illegalen Handels, wird sich erst zeigen.